四川拟建三个大熊猫国家公园 运营及管理模式待解
发表日期：2015/12/22 13:51:22 兰格钢铁
本报记者李果成都报道
四川省林业厅在12月初对外透露，拟建三个大熊猫国家公园，分别位于成都市、绵阳市和雅安市，“且有望在明年获批”。
21世纪经济报道记者注意到，若上述三地全部获批，则四川省的国家公园数量将仅次于云南省。
但国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨表示，就国家公园的审批史观察，尚无为单独一个物种设立“国家公园”的先例。
而四川省林业厅厅长尧斯丹表示，大熊猫国家公园属于“珍稀物种、特殊生态类型国家公园”。
四川探索“多种模式”
就成都、绵阳和雅安三地公开信息看，其国家公园的模式并不一样。
成都的模式是对已有的4个自然保护区进行整合，包括都江堰龙溪-虹口国家级自然保护区、彭州市白水河国家级自然保护区、崇州市鞍子河省级自然保护区、彭州市龙门山巨型冰川漂砾县级自然保护区。
绵阳提出“以生态流域或生态系统为基础”，将平武、北川、安县3个县约4000平方公里的大熊猫栖息地进行有机整合，打捆申建国家大熊猫国家公园。
雅安市则将以中国保护大熊猫研究中心碧峰峡基地为依托，将蜂桶寨、喇叭河、羊子岭等自然保护区都划进来，打破行政区划的界限，形成一个更大的自然保护地带。
上述方案披露后，业界对此出现了一定争议，主要涉及审批权的归属，以及大熊猫国家公园的管理和运营模式上。
目前对于由国家哪一个部门来负责国家公园的审批，尚未形成共识。
如云南省普达措国家公园由国家林业局审批，而黑龙江汤旺河国家公园，则有中国环境保护部和国家旅游局共同审批。
苏杨对21世纪经济报道记者称，在今年5月国家13部门联合下发《建立国家公园体制试点方案》后，国家公园的审批权不应该再出现“多头审批”的局面，而应该由国家成立一个单独的部门进行管理，因此四川方面将大熊猫国家公园的资质交由国家林业局审批是否还具备权威性，尚有待讨论。
而国家公园的管理和运营模式上，业界担忧的是如何平衡保护利用与经济收益之间的关系。
以雅安为例，2015年7月，雅安市委副书记、雅安大熊猫国家公园筹备领导小组组长青理东主持召开雅安大熊猫国家公园筹备领导小组第一次会议，表示将充分学习借鉴云南国家公园建设模式和经验。
但苏杨称，本质上云南省的试点建设更多看重国家公园的品牌效应和经济效益。普达措国家公园的门票全价高达258元，与美国国家公园的象征性票价形成了鲜明对比，而对于国家公园的最核心目标——公益性，几乎没有在其工作重点中体现出来。
在这一方面，雅安市事实上亦希望通过大熊猫国家公园的建设，来推动当地旅游业和经济的发展。
如雅安市林业局在回复该市人大代表周船《关于加快大熊猫国家公园建设凸显雅安“城市名片”的建议》中称，将加强旅游资源开发和品牌宣传，积极打造精品线路。
大熊猫保护“方法论”
事实上，此次四川省拟设立的三个的大熊猫国家公园，其出发点较为一致，即探索更好保护大熊猫生存环境的模式。
而目前大熊猫栖息地主要以“自然保护区”管理方式为主，根据2015年2月公布的全国第四次大熊猫调查结果观察，野生大熊猫主要分布在四川、陕西、甘肃三省的17个市(州)、49个县(市、区)、196个乡镇，共有大熊猫栖息地面积258万公顷，潜在栖息地91万公顷，涉及67个自然保护区。
而四川省正是要从上述保护区中重新划归一定规模的区域，形成三个大熊猫国家公园——上述67个自然保护区中，有3个属于中央直管，即四川的卧龙、甘肃的白水江、陕西的佛坪。但卧龙并未入选四川省拟申报的首批三个大熊猫国家公园名单中。
不过国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司在2014年12月的一份撰文中称，希望上述三省共建国家公园——“在珍稀物种保护方面，可以把四川、甘肃、陕西三省的大熊猫保护区及其绿色廊道进行系统整合，开展建立国家公园体制的试点。”
与此同时，苏杨亦表示，自然保护区和国家公园的区别绝不能等同于换一块牌子。他表示，自然保护区强调保护，而国家公园强调保护利用兼顾；自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值，或伴生较多的生态服务功能，此外“国内外尚无未单独一个物种设立国家公园的先例”，苏杨强调。
21世纪经济报道曾致电四川省林业厅，询问自然保护区和大熊猫国家公园在运营和管理机制上的主要区别，获得的回复是“目前仍在研究之中”。
在全国第四次大熊猫调查结果新闻发布会上，国家林业局副局长陈凤学称，从2015年开始绝不允许在大熊猫栖息地里搞旅游开发，并要严格控制大熊猫栖息地及其保护区的各类开发和建设。
21世纪经济报道记者注意到，雅安市“中国保护大熊猫研究中心基地”所在的碧峰峡本身就是一个旅游区，同时该景区利益权属归一家民营企业——成都万贯(集团)实业有限公司，在未来的大熊猫国家公园的建设中，民营资本是否退出和如何退出仍是难题。
此外，大熊猫国家公园建立后，由于和保护区的运营模式不一致，因此游客的进入是否将影响对大熊猫种群生存质量至关重要的野放试验也备受关注。
成都市林业局相关人士对21世纪经济报道记者称，大熊猫野放试验处于核心区内，属于人类活动禁止区域。
事实上，今年5月国家13部门下发的《建立国家公园体制试点方案》中，确立了9个省市开展为期3年的“国家公园体制”试点，但四川省并不在该名单上。
对此，四川省林业厅相关负责人对21世纪经济报道记者称，无论是否“上榜”，都将进行国家公园的探索，因为“已经写进了四川省'十三五’规划”。
四川省林业厅在12月初对外透露，拟建三个大熊猫国家公园，分别位于成都市、绵阳市和雅安市，“且有望在明年获批”。
21世纪经济报道记者注意到，若上述三地全部获批，则四川省的国家公园数量将仅次于云南省。
但国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨表示，就国家公园的审批史观察，尚无为单独一个物种设立“国家公园”的先例。
而四川省林业厅厅长尧斯丹表示，大熊猫国家公园属于“珍稀物种、特殊生态类型国家公园”。
四川探索“多种模式”
就成都、绵阳和雅安三地公开信息看，其国家公园的模式并不一样。
成都的模式是对已有的4个自然保护区进行整合，包括都江堰龙溪-虹口国家级自然保护区、彭州市白水河国家级自然保护区、崇州市鞍子河省级自然保护区、彭州市龙门山巨型冰川漂砾县级自然保护区。
绵阳提出“以生态流域或生态系统为基础”，将平武、北川、安县3个县约4000平方公里的大熊猫栖息地进行有机整合，打捆申建国家大熊猫国家公园。
雅安市则将以中国保护大熊猫研究中心碧峰峡基地为依托，将蜂桶寨、喇叭河、羊子岭等自然保护区都划进来，打破行政区划的界限，形成一个更大的自然保护地带。
上述方案披露后，业界对此出现了一定争议，主要涉及审批权的归属，以及大熊猫国家公园的管理和运营模式上。
目前对于由国家哪一个部门来负责国家公园的审批，尚未形成共识。
如云南省普达措国家公园由国家林业局审批，而黑龙江汤旺河国家公园，则有中国环境保护部和国家旅游局共同审批。
苏杨对21世纪经济报道记者称，在今年5月国家13部门联合下发《建立国家公园体制试点方案》后，国家公园的审批权不应该再出现“多头审批”的局面，而应该由国家成立一个单独的部门进行管理，因此四川方面将大熊猫国家公园的资质交由国家林业局审批是否还具备权威性，尚有待讨论。
而国家公园的管理和运营模式上，业界担忧的是如何平衡保护利用与经济收益之间的关系。
以雅安为例，2015年7月，雅安市委副书记、雅安大熊猫国家公园筹备领导小组组长青理东主持召开雅安大熊猫国家公园筹备领导小组第一次会议，表示将充分学习借鉴云南国家公园建设模式和经验。
但苏杨称，本质上云南省的试点建设更多看重国家公园的品牌效应和经济效益。普达措国家公园的门票全价高达258元，与美国国家公园的象征性票价形成了鲜明对比，而对于国家公园的最核心目标——公益性，几乎没有在其工作重点中体现出来。
在这一方面，雅安市事实上亦希望通过大熊猫国家公园的建设，来推动当地旅游业和经济的发展。
如雅安市林业局在回复该市人大代表周船《关于加快大熊猫国家公园建设凸显雅安“城市名片”的建议》中称，将加强旅游资源开发和品牌宣传，积极打造精品线路。
大熊猫保护“方法论”
事实上，此次四川省拟设立的三个的大熊猫国家公园，其出发点较为一致，即探索更好保护大熊猫生存环境的模式。
而目前大熊猫栖息地主要以“自然保护区”管理方式为主，根据2015年2月公布的全国第四次大熊猫调查结果观察，野生大熊猫主要分布在四川、陕西、甘肃三省的17个市(州)、49个县(市、区)、196个乡镇，共有大熊猫栖息地面积258万公顷，潜在栖息地91万公顷，涉及67个自然保护区。
而四川省正是要从上述保护区中重新划归一定规模的区域，形成三个大熊猫国家公园——上述67个自然保护区中，有3个属于中央直管，即四川的卧龙、甘肃的白水江、陕西的佛坪。但卧龙并未入选四川省拟申报的首批三个大熊猫国家公园名单中。
不过国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司在2014年12月的一份撰文中称，希望上述三省共建国家公园——“在珍稀物种保护方面，可以把四川、甘肃、陕西三省的大熊猫保护区及其绿色廊道进行系统整合，开展建立国家公园体制的试点。”
与此同时，苏杨亦表示，自然保护区和国家公园的区别绝不能等同于换一块牌子。他表示，自然保护区强调保护，而国家公园强调保护利用兼顾；自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值，或伴生较多的生态服务功能，此外“国内外尚无未单独一个物种设立国家公园的先例”，苏杨强调。
21世纪经济报道曾致电四川省林业厅，询问自然保护区和大熊猫国家公园在运营和管理机制上的主要区别，获得的回复是“目前仍在研究之中”。
在全国第四次大熊猫调查结果新闻发布会上，国家林业局副局长陈凤学称，从2015年开始绝不允许在大熊猫栖息地里搞旅游开发，并要严格控制大熊猫栖息地及其保护区的各类开发和建设。
21世纪经济报道记者注意到，雅安市“中国保护大熊猫研究中心基地”所在的碧峰峡本身就是一个旅游区，同时该景区利益权属归一家民营企业——成都万贯(集团)实业有限公司，在未来的大熊猫国家公园的建设中，民营资本是否退出和如何退出仍是难题。
此外，大熊猫国家公园建立后，由于和保护区的运营模式不一致，因此游客的进入是否将影响对大熊猫种群生存质量至关重要的野放试验也备受关注。
成都市林业局相关人士对21世纪经济报道记者称，大熊猫野放试验处于核心区内，属于人类活动禁止区域。
事实上，今年5月国家13部门下发的《建立国家公园体制试点方案》中，确立了9个省市开展为期3年的“国家公园体制”试点，但四川省并不在该名单上。
对此，四川省林业厅相关负责人对21世纪经济报道记者称，无论是否“上榜”，都将进行国家公园的探索，因为“已经写进了四川省'十三五’规划”。
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