辽宁经济陷债务风险攀升循环 政府投融资到位资金缩减
发表日期：2016/7/11 16:14:32 兰格钢铁
本报记者杨志锦实习记者杨坪黄晓燕北京、沈阳报道
显然，辽宁政府债务率过高对其投融资的约束作用已在金融市场上显现：政府债券、平台贷款、城投债的新增规模已经压缩，部分金融产品还出现风险溢价。
21世纪经济报道记者采访了解到，过去两年间，辽宁经济金融运行某种程度上已形成“债务风险攀升-新增资金收缩-基建投资下降-经济增速放缓-债务风险攀升”的链式反应。
预算报告显示，2015年末辽宁省政府债务余额为8718.5亿，债务率为157.72%，相比2012年末上升了88个百分点，超过100%的警戒线。
虽然6月末，发改委财金司副司长孙学工在国新办吹风会上建议，根据中国债务杠杆分布情况，政府和居民部门可以适度加杠杆，帮助企业部门去杠杆。但似乎，政府债务率过高的辽宁并不具备这一条件。
辽宁有其特殊性，政府信用风险的扩大并不是来自政府债务的扩张，而是财政收入、政府性基金收入的收缩。
业内普遍认为，资源型省份山西、内蒙古、云南、青海的综合财力也出现了缩减，未来或将面临与辽宁同样的难题。
在辽宁，当地政府还面临着国有企业员工社保出现缺口的压力。如何打破“债务风险攀升-新增资金收缩-基建投资下降-经济增速放缓-债务风险攀升”的链条？这一课题已摆在辽宁主政者面前。
投融资之变
沈阳市一区县投融资负责人向21世纪经济报道记者介绍，当地投融资主要以置换债为主，投融资面临着建设量大、贷款需求大、土地等抵押物不足的难题。
不过，21世纪经济报道记者了解到，在政府投融资到位资金缩减的同时，辽宁省平台也在优化投融资的方式，以使其既能符合43号文的改革方向，也能在现有框架下增加基建投资的到位资金。
43号文印发于2014年10月，文件全名为《关于加强地方政府性债务管理的意见》。43号文称，(要)剥离融资平台的融资功能，地方政府不得通过企事业单位举债。
文件印发后，辽宁投融资运作方式也发生改变。沈阳市一区县融资平台负责人向21世纪经济报道记者介绍，早前当地主要由平台公司向银行贷款，财政部门负责偿还。文件出台后，变更为采用政府购买服务的方式来实施项目。
具体而言，政府通过招标确定中标单位。如果平台中标，融资平台以相关合同向银行申请贷款。项目完成后，政府有关部门购买项目产权，平台公司收到资金用以偿还债务。
“这两种方式很相似，但效果不同。”前述区县融资平台负责人坦言，“(后者)项目产权发生了转移。另外，(后者)贷款不会列入债务系统，债务都由平台公司承担，减轻了区域债务负担。”
辽宁省内一位政策性银行人士向21世纪经济报道记者介绍，地方融资平台采用政府购买服务的方式进行融资，银行会通过担保、抵押等方式控制风险。此外，银行也会着重考虑政府购买服务现金流的覆盖程度，这个主要考察平台所属政府的财政实力及债务率等指标。
因为债务率是银行放贷重要的参考指标，当地政府在融资时也会在不同层级以及不同区域之间的平台中选择融资主体。
数据显示，2014年末辽宁省(不含大连)省、市、县三个层级政府债务的占比分别为4.9%、50.5%、44.6%，债务主要集中于市级。因此，融资主体选择上，相应呈现出“上浮”与“下沉”的趋势。
工商注册资料显示，今年1月18日辽宁省国资委、辽宁省投资集团等单位注资366.5亿成立辽宁省交通建设投资集团有限责任公司，负责公路、铁路及相关基础设施投资与管理、开发、建设、运营。
今年3月，辽宁省省长陈求发接受媒体采访时说，辽宁省交通厅将组建交通建设集团，“修路修那么多，省本级债务2000亿，都要划入集团中，优良资产也往里装，使之成为对外融资的一个较好的平台”。另外，组建省水利集团，也能转移几百亿债务；组建建设集团，承接城市棚户区改造500亿贷款。
辽宁省一地级市熟悉投融资运作的官员向21世纪经济报道记者介绍，当地市本级担心本级运作基建项目会增加财政负担，而将一些项目交予区县平台运作。市级财政、区级财政和区县平台共同签订政府购买服务协议，通过财政支出的方式向融资平台支付资金。
“财政好的地区，市级承担少些；差的地区，市级承担30%甚至更多。一些区县平台由于老平台不好用，又成立了新的平台。”前述熟悉投融资运作的官员称。
融资主体也可能会在不同层级的平台之间选择。前述沈阳市区县融资平台负责人介绍，沈阳市有的区县债务率远高警戒线，其主要通过沈阳市的平台贷款融资，很少使用本区内的平台。
破局
过去两年间，辽宁经济金融运行某种程度上已形成“债务风险攀升-新增资金收缩-基建投资下降-经济增速放缓-债务风险攀升”的链式反应。因此，化解债务风险刻不容缓。
今年4月，省长陈求发亦专门召开省政府常务会议，讨论政府债务问题。《辽宁日报》报道称，今年乃至今后一个时期，(辽宁)省政府要将防范和化解政府债务风险作为一项重点工作。强化各项措施推进，确保全省及政府债务高风险市县区的债务风险指标控制在国家规定的预警线以内，实现良性循环。
具体措施上，会议认为要通过规范实施PPP项目、推进国有企业和事业单位改革、发行置换债券等举措及时化解当期债务风险。三条措施中，债务置换只是将兑付压力延后，债务规模总体并未减少，是以“时间换空间”的策略。
据财政部全国PPP信息平台项目库，目前辽宁省共推出PPP项目451个，项目金额共计4807亿。
据21世纪经济报道记者梳理，451个项目中进入执行阶段的项目数量为14个，占比仅为3%。换言之，辽宁绝大部分的PPP项目尚未落地。
按照财政部的要求，每一年度全部PPP项目需从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。按照辽宁省预算报告，2015年辽宁省的一般公共预算安排的支出4617.8亿，10%比例的PPP支出规模最多为461亿。
在这4807亿的PPP项目中，辽宁省各级财政负有股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任。这些支出责任目前还难以量化分析，不过可以确定的是，随着PPP项目的陆续开工，财政支出的压力会加大。
而此时辽宁财政收入持续负增长，财政支出压力还会加剧，从而使辽宁政府债务风险的化解更加复杂。
前述熟悉投融资运作的市级官员建议，国家发行特别国债向辽宁注入资金，形成新的资金增量，否则很难解决辽宁债务问题。
辽宁省社科院经济研究所所长张万强表示，辽宁要正视经济下滑的情况，保持定力。同时，通过简政放权、激活民营经济，推动国有企业混合所有制改革解决债务难题。
国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示，建议辽宁争取中央支持，包括专项建设基金和其他预算内专项资金的支持，力争稳投资。此外，极稳妥运用PPP模式，降低对政府信用的高度依赖，提高公共服务效率。
吴亚平还表示，辽宁应加大国企改革力度：商业性国有企业加快混合所有制改革，公益性国企特别是公共服务类国企要深化改革，盘活存量资产，提高投融资能力，增强发展后劲。
显然，辽宁政府债务率过高对其投融资的约束作用已在金融市场上显现：政府债券、平台贷款、城投债的新增规模已经压缩，部分金融产品还出现风险溢价。
21世纪经济报道记者采访了解到，过去两年间，辽宁经济金融运行某种程度上已形成“债务风险攀升-新增资金收缩-基建投资下降-经济增速放缓-债务风险攀升”的链式反应。
预算报告显示，2015年末辽宁省政府债务余额为8718.5亿，债务率为157.72%，相比2012年末上升了88个百分点，超过100%的警戒线。
虽然6月末，发改委财金司副司长孙学工在国新办吹风会上建议，根据中国债务杠杆分布情况，政府和居民部门可以适度加杠杆，帮助企业部门去杠杆。但似乎，政府债务率过高的辽宁并不具备这一条件。
辽宁有其特殊性，政府信用风险的扩大并不是来自政府债务的扩张，而是财政收入、政府性基金收入的收缩。
业内普遍认为，资源型省份山西、内蒙古、云南、青海的综合财力也出现了缩减，未来或将面临与辽宁同样的难题。
在辽宁，当地政府还面临着国有企业员工社保出现缺口的压力。如何打破“债务风险攀升-新增资金收缩-基建投资下降-经济增速放缓-债务风险攀升”的链条？这一课题已摆在辽宁主政者面前。
投融资之变
沈阳市一区县投融资负责人向21世纪经济报道记者介绍，当地投融资主要以置换债为主，投融资面临着建设量大、贷款需求大、土地等抵押物不足的难题。
不过，21世纪经济报道记者了解到，在政府投融资到位资金缩减的同时，辽宁省平台也在优化投融资的方式，以使其既能符合43号文的改革方向，也能在现有框架下增加基建投资的到位资金。
43号文印发于2014年10月，文件全名为《关于加强地方政府性债务管理的意见》。43号文称，(要)剥离融资平台的融资功能，地方政府不得通过企事业单位举债。
文件印发后，辽宁投融资运作方式也发生改变。沈阳市一区县融资平台负责人向21世纪经济报道记者介绍，早前当地主要由平台公司向银行贷款，财政部门负责偿还。文件出台后，变更为采用政府购买服务的方式来实施项目。
具体而言，政府通过招标确定中标单位。如果平台中标，融资平台以相关合同向银行申请贷款。项目完成后，政府有关部门购买项目产权，平台公司收到资金用以偿还债务。
“这两种方式很相似，但效果不同。”前述区县融资平台负责人坦言，“(后者)项目产权发生了转移。另外，(后者)贷款不会列入债务系统，债务都由平台公司承担，减轻了区域债务负担。”
辽宁省内一位政策性银行人士向21世纪经济报道记者介绍，地方融资平台采用政府购买服务的方式进行融资，银行会通过担保、抵押等方式控制风险。此外，银行也会着重考虑政府购买服务现金流的覆盖程度，这个主要考察平台所属政府的财政实力及债务率等指标。
因为债务率是银行放贷重要的参考指标，当地政府在融资时也会在不同层级以及不同区域之间的平台中选择融资主体。
数据显示，2014年末辽宁省(不含大连)省、市、县三个层级政府债务的占比分别为4.9%、50.5%、44.6%，债务主要集中于市级。因此，融资主体选择上，相应呈现出“上浮”与“下沉”的趋势。
工商注册资料显示，今年1月18日辽宁省国资委、辽宁省投资集团等单位注资366.5亿成立辽宁省交通建设投资集团有限责任公司，负责公路、铁路及相关基础设施投资与管理、开发、建设、运营。
今年3月，辽宁省省长陈求发接受媒体采访时说，辽宁省交通厅将组建交通建设集团，“修路修那么多，省本级债务2000亿，都要划入集团中，优良资产也往里装，使之成为对外融资的一个较好的平台”。另外，组建省水利集团，也能转移几百亿债务；组建建设集团，承接城市棚户区改造500亿贷款。
辽宁省一地级市熟悉投融资运作的官员向21世纪经济报道记者介绍，当地市本级担心本级运作基建项目会增加财政负担，而将一些项目交予区县平台运作。市级财政、区级财政和区县平台共同签订政府购买服务协议，通过财政支出的方式向融资平台支付资金。
“财政好的地区，市级承担少些；差的地区，市级承担30%甚至更多。一些区县平台由于老平台不好用，又成立了新的平台。”前述熟悉投融资运作的官员称。
融资主体也可能会在不同层级的平台之间选择。前述沈阳市区县融资平台负责人介绍，沈阳市有的区县债务率远高警戒线，其主要通过沈阳市的平台贷款融资，很少使用本区内的平台。
破局
过去两年间，辽宁经济金融运行某种程度上已形成“债务风险攀升-新增资金收缩-基建投资下降-经济增速放缓-债务风险攀升”的链式反应。因此，化解债务风险刻不容缓。
今年4月，省长陈求发亦专门召开省政府常务会议，讨论政府债务问题。《辽宁日报》报道称，今年乃至今后一个时期，(辽宁)省政府要将防范和化解政府债务风险作为一项重点工作。强化各项措施推进，确保全省及政府债务高风险市县区的债务风险指标控制在国家规定的预警线以内，实现良性循环。
具体措施上，会议认为要通过规范实施PPP项目、推进国有企业和事业单位改革、发行置换债券等举措及时化解当期债务风险。三条措施中，债务置换只是将兑付压力延后，债务规模总体并未减少，是以“时间换空间”的策略。
据财政部全国PPP信息平台项目库，目前辽宁省共推出PPP项目451个，项目金额共计4807亿。
据21世纪经济报道记者梳理，451个项目中进入执行阶段的项目数量为14个，占比仅为3%。换言之，辽宁绝大部分的PPP项目尚未落地。
按照财政部的要求，每一年度全部PPP项目需从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。按照辽宁省预算报告，2015年辽宁省的一般公共预算安排的支出4617.8亿，10%比例的PPP支出规模最多为461亿。
在这4807亿的PPP项目中，辽宁省各级财政负有股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任。这些支出责任目前还难以量化分析，不过可以确定的是，随着PPP项目的陆续开工，财政支出的压力会加大。
而此时辽宁财政收入持续负增长，财政支出压力还会加剧，从而使辽宁政府债务风险的化解更加复杂。
前述熟悉投融资运作的市级官员建议，国家发行特别国债向辽宁注入资金，形成新的资金增量，否则很难解决辽宁债务问题。
辽宁省社科院经济研究所所长张万强表示，辽宁要正视经济下滑的情况，保持定力。同时，通过简政放权、激活民营经济，推动国有企业混合所有制改革解决债务难题。
国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示，建议辽宁争取中央支持，包括专项建设基金和其他预算内专项资金的支持，力争稳投资。此外，极稳妥运用PPP模式，降低对政府信用的高度依赖，提高公共服务效率。
吴亚平还表示，辽宁应加大国企改革力度：商业性国有企业加快混合所有制改革，公益性国企特别是公共服务类国企要深化改革，盘活存量资产，提高投融资能力，增强发展后劲。
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