“六张网”建设进入密集部署期 投融资体制机制改革亟待破题

    

发改委宏观院投资所原所长杨萍指出，“六张网”建设已进入密集部署、加快落地的阶段。从近年来的投资实践看，投资政策传导受到房地产市场调整、地方投融资机制变动、民间投资信心不足等多重制约，加快投融资体制机制改革的必要性凸显。从“十四五”时期水利投融资经验看，项目储备、政府投资、政策性金融工具以及相关投融资体制机制改革等都发挥了重要作用，缺一不可。下一步，应加快建立“六网”项目推进协调机制，因地因业精准施策，完善价格机制和市场准入，有效调动民间投资，强化资金要素保障，推动“六张网”协同建设。

一、需求端反馈机制有待加强

今年是“十五五”规划开局之年，国家发展规划和国家专项规划的颁布实施，为“六张网”的规划建设提供了坚实基础。因此，无论是关于今年的“六网”投资规模，还是对“十五五”时期每张网的投资规模估计，应该都以发展规划为依据。需要注意的是，尽管“六张网”的规划建设意义重大，既利当前又利长远，但由于“六张网”建设，如城市地下管网、国家水网等，与地方投融资能力密切相关，修复、提高地方财力非常重要。换句话讲，即宏观政策目标需要通过地方项目落地；而地方的实际需求和承载能力能否有效对接，将直接影响投资的实际效果。

二、投融资体制机制改革的必要性

投融资体制机制改革不仅关乎“六张网”的规划建设，而且与调动民间投资积极性、推动投资止跌回稳密切相连。具体体现在以下方面：

从政府投资来源和规模看，政府投资的引导带动作用有待提高。近年来，不仅有中央预算内投资，有超长期特别国债、地方政府专项债、新型政策性金融工具等，而且规模和政策支持力度逐年提高。但在房地产市场大幅调整、新旧动能加快转换的背景下，意在加力提效的政府投资没有能够带来全部投资的向好增长态势，出现了改革开放以来少见的投资负增长情况。2025年固定资产投资较2024年下降3.6%，今年1—7月固定资产投资同比下降6.7%。

从投资政策传导机制看，地方和经营主体的投融资能力和意愿不强，影响整体政策效果。在高速增长时期，宏观投资政策实施过程中，地方主要依靠地方融资平台和土地财政承接；目前这些承接主体正处于转型或调整过程中，地方投融资体制机制也随着房地产市场调整发生显著变化，投资政策传导效果明显减弱。承接主体出现了调整和变化，如果继续沿用原有思路和方式推进投资政策，政策“接不住”的问题会比较突出，进而影响投资政策的实施成效。

从民间投资方面看，不敢投、不愿投、不能投的问题依然存在。近年来民间投资整体乏力，其中房地产投资大幅调整，民间制造业投资也出现负增长。“玻璃门”“旋转门”等隐性壁垒还没有根除，民间投资信心不足、积极性不高的问题仍然明显。

从存量与增量转换方面看，通过盘活存量带动投资增量的市场机制还不完善，包括PPP存量项目的清理规范工作尚未完成，PPP新机制的可操作性不高，基础设施资产证券化的制度基础还要加强等。近期国务院召开相关会议，要求对原有政府和社会资本合作（PPP）机制下的项目进行规范清理，摸清地方政府拖欠民间投资的资金底数，为新的增量项目腾出空间。总的来看，无论是存量与增量的转换，还是民间投资积极性的提升、参与新一轮基础设施建设，都需要推进相关改革。

三、“六张网”建设部署与推进情况

（一）国务院密集部署“六张网”建设

近期中央政治局会议后，国务院和相关主管部门持续加大“六张网”建设部署力度。国务院常务会议已先后召开5次会议，专门部署“六张网”建设。

从时间线看，相关工作部署节奏持续加快：国家水网规划于2023年颁布实施。2025年12月31日，国务院常务会议听取国家水网建设方案汇报。在推进过程中，政策层面强调创新投融资机制、发挥政府投资撬动作用、引导央企国企加大投入、积极吸引民间资本、多渠道筹集建设资金。

今年7月31日，国务院常务会议专门部署新型电网和物流网建设；8月20日，会议听取“六张网”规划建设督察情况汇报，明确要求因地因业加快实施，加强资金要素保障；8月21日，会议对交通网作出专门部署；8月31日，会议部署地下管网建设。

从上述安排还可以看出，“六张网”中，国务院已就其中5张网召开专门会议部署落实，通信网尚未召开专门会议。

（二）国家发展改革委的协调推进与项目机制建设

国家发展改革委密集召开会议，推动相关工作落实。今年6月16日召开的民营企业座谈会旨在调动民间投资积极性，国家发展改革委主任‌郑栅洁在会上提出，希望企业坚定发展信心、抓住发展机遇，积极参与“六张网”和重点基础设施建设。8月25日召开的“六张网”协调推进工作会指出，“六张网”单打独斗难以形成合力，需要协同推进。

从现行基本建设管理看，政府投资项目按项目安排，以直接投资为主。协同推进，由谁牵头、如何协调、如何推进，是现行投融资管理体制机制要解决的新课题。与此相关的是，“投资于人”与“投资于物”紧密结合的政策要求在具体落地时也面临着类似的难题。银行和金融机构需要明确如何将相关标准纳入项目审核要求，才能真正形成合力。

8月28日召开的投资推进会议强调多渠道筹措项目建设资金，建设资金保障已成为各方普遍关注且需要解决的关键问题。9月2日，国家发展改革委围绕“六张网”重大项目协调推进机制作出安排，正在推动建立这一机制。

总体来看，今年7月以来，“六张网”建设相关工作的密集度明显提高，一系列工作会议频繁召开，推动项目建设力度明显加大。

（三）重点领域投融资进展与经验

1. 水网领域

在2023年和2024年的统计公报当中，单独列出了国家水网投资统计，规模约5000多亿元。从2025年开始，所有水利投资均归入水网统计，当年水网投资规模达到12848亿元。

从项目隶属关系看，水网投资以地方项目为主，而大型灌区等重大水利投资项目属于中央补助类项目，对地方投融资能力提出了较高要求。投资项目落地需要多方面条件协同配合，中央资金下达只是必要条件，地方配套能力同样关键。

从水利领域的发展经验看，2022年水利投资与2021年相比增长约30%。带来这一大幅增长的原因主要有四点：一是项目储备较为充分；二是中央提供了专门资金支持；三是工作协调推进情况好；四是当年推出政策性金融工具，金融机构跟进积极。这些因素共同推动了2022年水利投资大幅增长。

2023年至2025年水利投资情况相对较好，与2023年增发1万亿元特别国债、2024年起发行超长期特别国债并将水利纳入支持范围有直接关系。相关实践表明，项目储备、资金支持、协调推进和政策性金融工具，缺一不可。

2. 地下管网领域

地下管网在“十四五”期间因被列入“两重”支持范围，投资增长较快。由于目前公开数据中缺少实际工作量数据，仅公布相对数，因此只能从部门数据观察具体变化。从部门数据看，地下管网投资同样需要配套改革才能持续跟进。例如，中央“两重”资金支持污水管网建设后，投资强度和建设进度均明显改善。

3. 新型电网、算力网领域

近年来新型电网投资增速较高，今年年初“六张网”建设提出后，新型电网相关工作力度加大，但今年以来电力投资出现负增长，反映出项目储备和投资跟进有所乏力。对此国家能源局已于9月1日召开专门会议并作出相应部署。

据国家发展改革委发布会介绍，“十五五”时期，我国新型电网投资预计将超过5万亿元。国家电网在今年年初的年度工作会议上提出，“十五五”期间计划总投资规模为4万亿元；此外，微电网和新型配电网领域还有约1万亿元投资空间。新型电网建设仍以电网企业为主，但在智能电网特别是新型配电网领域，民间投资和其他类型企业进入的空间较大。吸引民间投资需要在价格机制、市场准入等方面开展一系列工作。

从企业层面看，新型电网、算力网协同推进自去年起已有试点和企业主动尝试。今年3月，中国移动与国家电投共同投资柴达木绿色微电网算力中心示范项目，成为移动通信企业与电力企业联合实施项目的案例。7月，国家电投与中国移动签署战略合作协议，合作方向包括算电协同、人工智能、基础电信、算力服务等。8月29日和9月1日又有一系列协议签署。

4. 地下管网、物流网领域

《城市更新“十五五”规划》指出,“十五五”时期,全国城市地下管网建设改造投资预计超5万亿元。地下管网相关项目多属于公益性项目。算力网投资规模约4万亿元。物流网的增量投资需求相对有限。综合交通运输线路相关投资规模在“十四五”期间已经达到峰值，近两年持续下降；物流网的基建部分主要集中在枢纽建设、主干线打通和微循环畅通等方面，总体投资量与其他五张网相比并不大。不过，物流网在改革和技术方面的要求较多，从物流网建设实施方案提出的七个方面17项重点任务来看，基建部分所占比例并不突出。

四、总结与展望

从实际进展看，当前新型电网、算力网、新一代通信网等“三网”协同主要由央国企推动，但仅靠央国企之间的协同远远不足，还需要在这一过程中有效调动民间投资的积极性。关键在于，民间投资占全部投资的比重接近50%，如果民间投资活力不能得到有效调动，投资的财务效益和整体效率都会受到较大影响。

结合以上政策背景、“十四五”以来的情况以及当前进展，价格机制、市场准入等各方面改革都需要跟进。特别值得注意的是，近期广州正在推进公用事业价格改革工作，通过理顺公用事业价格为民间资本参与相关领域投资创造条件和基础，这一思路为投融资体制改革提供了有益参考和借鉴。

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