当前钢铁“去产能”的突出矛盾与风险

    现在亟须着力完善政策法规体系，以经济、法律手段推动钢铁行业“去产能”，最终形成常态化的治理机制。尤其需要进一步细化现有相关政策，增强政策针对性，调动地方和企业的“去产能”积极性，通过负面清单制度、环保倒逼机制来压缩过剩产能，推动资源、资产、资本向优势企业集中。可设法建立钢铁产能交易平台和金融支撑平台，并构建跨地区兼并重组的利益协调机制与社会风险防范机制，真正赋予钢铁企业市场主体地位，最终实现整体转型升级。

    钢铁业是我国“去产能”、推进供给侧结构改革的战略重地，在一系列空前的政策力度下，今年上半年，中国钢铁协会所属99家钢企实现营收1.29万亿，同比下降11.93%；但利润总额达125.87亿，同比增长4.27倍；亏损企业26家，亏损额136.9亿，同比下降22.8%。钢企经营状况普遍好转，基本扭转了全行业亏损局面。

    但当前钢铁“去产能”过程中还面临着一些突出问题或风险，“去产能”还任重道远。

    钢铁行业本轮下行已持续4年多，本可开始新一轮优胜劣汰，但相当一部分已亏损或接近亏损的钢企仍在维持运营。一些停产的钢企只是生产线“停下来”，而非产能或企业真正“退出去”。尤其随着经营状况触底回升，冀、晋等地原本被迫停产的部分产能纷纷复产，推动国内粗钢、生铁和钢材产量均呈上涨态势。据统计，上半年全国钢铁去产能1300多万吨，仅占年度目标4500万吨的约30%。

    一些地方在“去产能”过程中过分依赖政府行政推动，甚至以政府行政式推动代替市场做决定。尤其突出的是不考虑各地资源要素条件、市场需求状况和产业竞争力水平，简单草率通过“按区域分派、按企业分解、按装备画线”的方式落实“去产能”。这种政府强行指定或分配的硬性方式既忽略了各地钢铁产业发展的实情，也难以发挥市场优胜劣汰的作用。

    钢铁行业“去产能”关系到本地区或企业的切身利益，企业一旦关停，本地区将面临巨大的资产债务和人员安置压力，再加“去产能”具体政策办法不清、认识不到位，而中央划拨的化解产能补偿资金不会超过钢铁去产能总成本的十分之一，远远达不到地方和企业心理预期，部分地区或钢铁生产企业观望情绪浓厚。随着钢价上涨，一些钢企又在寄望“东山再起”。

    原本与政府关系密切的国有钢铁企业应成为“去产能”重点，但一些地区在推进“去产能”过程中，不是依据企业的经营及竞争力状况，而是划分企业性质，出现“亲国有企业、疏民营企业”、“去民营企业产能”的倾向。民企成为化解过剩产能重点。金融机构对优质民营企业降低授信甚至不给授信，对经营困难的国有企业却大量资金托盘，补贴资金，国企职工有买断退休、实行内部退养等政策支持，民企却只能依靠自身能力解决职工欠薪。

    还有，“去产能”配套政策不完善、不系统，原则性太强、落实难度较大。“去产能”的环保、能耗、质量、安全和技术红线已划定，但缺失具体标准，致使地方政府在执行中捉摸不清、把握不准，难以科学地评定哪些是落后产能、哪些企业是“僵尸企业”；规模1000亿的中央财政奖补资金已设立，但使用分配、补偿金和安置费细则仍在制定之中；企业破产退出机制尚未完全理顺。由于企业破产程序复杂、费时较长、代价高昂，从诉讼立案到走完破产程序需要时间长，一些企业负责人宁可选择直接“跑路”。盘活产能退出后的腾让土地是缓解企业资金压力的有效办法，但关于土地转让、回收、开发和收益分配的政策措施仍不完善，“僵尸企业”一旦破产，银行负债将失去回收可能性，企业债权方也不愿推动“僵尸企业”破产退出。

    基于这样的现状，笔者提议，当前应着力完善“去产能”的政策法规体系，实现主要依靠经济、法律手段推动钢铁行业“去产能”。推动化解钢铁行业“去产能”的制度建设，严格制定、修改、完善钢铁行业在产能利用率、污染排放标准、土地资源占用等方面的规章律法，最终形成常态化的治理机制。通过使用负面清单制度、环保倒逼机制来压缩钢铁行业的过剩产能，以从制度层面确保钢铁行业不再有新的产能扩张。

    需要进一步细化现有相关政策，增强政策针对性，调动地方和企业参与“去产能”积极性。比如多聆听地方政府、钢铁企业和在职员工的意见，夯实“去产能”共识基础，尽快出台相关配套文件，增强政策针对性和可操作性，对钢铁企业绩效实行开放、透明化的评估，增强公开力度，根据去产能实效确定奖补资金标准，尽量少按多因素法处理；兑付手续上更人性化、简化，将中央划拨的专项奖补资金一视同仁、公平应用于各种所有制、各个区域的去产能企业。此外，中央政府应将地方政府在去产能过程中的承诺兑现情况作为政绩考核的一项重要指标，以督促地方政府谨慎承诺，严格兑现。

    在兼并重组和破产清算中，可实行“两个推动”：推动钢铁行业资源、资产、资本向优势钢铁企业集中，以实现生产要素的高效整合；推动钢铁产业链上游优势企业与下游优势企业形成战略联盟，消除恶性竞争，优化供给结构，增强综合竞争实力。为此，可设法建立钢铁产能交易平台和金融支撑平台，允许各区域在确保完成去化任务的前提下，交易钢铁产能，为优势钢铁企业兼并重组提供通路；优化金融机构信贷结构，激励资本市场多渠道参与钢铁企业的兼并重组，并通过金融产品、金融服务的不断创新，以支持兼并重组后的钢铁企业进行产品升级以及技术创新。

    再有，构建“两个机制”，一个是通过扩大税收抵扣、减免税收比例等税收政策，构建钢铁企业跨地区兼并重组的利益协调机制，使不同地区税收分配比例保持比较均衡的状态。另一个是社会风险防范机制，动态掌握企业职工就业信息，制定应对规模性失业风险预案。处置企业债务和银行不良资产，可成立钢铁行业资产管理公司。通过将国有银行债权转移给钢铁行业资产管理公司，由资产管理公司将债权转化成对重点企业股权的债转股方式；同时还可以采取打包出售、债务置换、资产证券化等市场化方式处置企业债务和银行不良资产。

    导致我国钢铁业产能过剩的重要原因是供给、需求不相符的结构性矛盾，因此，应着力技术创新、技术进步，不断增加钢铁产品的技术含量，以高端出口产品消化部分过剩产能。真正赋予钢铁企业市场主体地位，通过构建公平合理的法律体系与市场环境，激发市场主体活力，最终实现整体转型升级。

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