近日，工业和信息化部发布2026版《钢铁行业产能置换实施办法》（以下简称《办法》），并自发布之日起正式实施。《办法》作为钢铁行业严控新增钢铁产能的重要闸口，是利用市场化和法制化手段巩固去产能成果、落实碳达峰碳中和任务、推动产业升级的重要措施，对于新时期持续推动行业减量提质、结构优化，实现高质量发展具有重要意义。
一、《办法》修订背景
自2014年实施钢铁产能置换以来，《办法》先后于2015年、2017年、2021年历经三次修订，在有效遏制钢铁产能无序扩张的同时，有力促进了产业布局优化、结构调整、装备升级、兼并重组和节能降碳。当前，钢铁行业已由增量发展阶段进入减量发展期，由于需求下滑及生产效率提升，供需矛盾再次凸显。
为贯彻落实国务院《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）有关要求，适应产业发展新形势，进一步深化钢铁行业供给侧结构性改革，加快促进钢铁行业减量提质发展，提高新时期产能治理的精准化水平，工信部于2024年8月23日再次叫停《钢铁行业产能置换实施办法》（工信部原〔2021〕46号）（以下简称“46号文”）并组织修订。经历多次座谈研讨，在广泛征求各地方、有关部门、行业协会及社会各界意见的基础上，修订形成了新版《办法》。
二、《办法》核心修订内容
《办法》按照“从严、系统、精准、延续”的原则，进一步加严置换要求，新增关于产能来源（设置过渡期）、不锈钢建设项目、方案有效期、政策衔接、政策协同等条目，细化明确产能置换范围、差别化置换比例等要求，设置了因政策变化出现情况的处理原则，进一步提高了政策的系统性、精准性和操作性。修订后的《办法》共计23条，与46号文相比增加7条，主要修改内容包含以下10个方面。
一是统一全国置换比例。46号文要求中大气污染防治重点区域置换比例不低于1.5:1，其他地区置换比例不低于1.25:1。新《办法》则规定各省（区、市）炼铁、炼钢产能置换比例均不低于1.5:1，不再区分重点和非重点区域。这将有效遏制非重点地区企业开展产能扩张的冲动。
二是细化明确产能置换范围。新《办法》在46号文用于产能置换的“1个必须+6个不得”基础上，进一步细化明确提钒转炉、二次精炼炉、感应炉等辅助生产设备，2016年以来未履行产能置换手续的脱磷转炉、氩氧脱碳炉（AOD），未实际建成投产产能（截至省级工业和信息化主管部门公示产能置换方案时），连续2年每年总产能利用率按年产量与折算产能之比计算不足25%或每年运转天数不足90天的长期停产产能等情况，不得用于置换。
三是不同企业间产能置换设置过渡期。新《办法》设置不同企业间产能置换的2年过渡期，自新《办法》实施之日起2年内，全国范围内不同企业（集团）之间炼铁、炼钢产能可实施产能置换，2年后，仅企业（集团）内部可实施产能置换，即不同企业（集团）之间炼铁、炼钢产能不得实施产能置换，仅可以通过整体性、实质性兼并重组实现产能整合、转移。
四是明确不锈钢企业产能置换要求。为加强不锈钢企业冶炼装备置换管理，防止企业以熔化合金为名建设感应炉新增炼钢产能，新《办法》对不锈钢企业配套建设感应炉提出明确要求，指出不锈钢企业建设“电炉/转炉+ AOD炉”双联法工艺冶炼不锈钢时，退出和建设产能数量以电炉/转炉或AOD炉产能高值计；同时规定配套建设感应炉设备容量和数量（以感应炉配套的变压器数量计）的乘积之和不得高于配套电炉/转炉或AOD炉公称容量之和的50%。
五是细化差别化置换政策。为支持高端特殊钢发展，对采用电渣重熔、真空自耗、真空感应等特殊冶炼工艺生产高端特殊钢的限制类及以下电炉的必要性进行“一事一议”，允许实施等量置换。明确大修享受等量置换的定义和范围，即不改变冶炼设备类型、公称容量（积）、数量，在原厂界范围内大修的炼铁、炼钢项目，按原设备公称容量（积）实施等量置换，产能保持不变。对兼并重组、电炉钢、氢冶金等情形实施差别化置换比例，其中，一并退出现有高炉和转炉，采用氢冶金等低碳工艺技术建设炼铁项目，碳减排比例不低于高炉工艺60%的，铁钢均可实施等量置换，高炉工艺的碳排放值采用上年度碳排放交易市场钢铁行业高炉工序碳排放平衡值计算；仅退出高炉，采用氢冶金等低碳工艺技术建设碳减排比例不低于高炉工艺60%的炼铁项目同样可实施等量置换；新《办法》实施起3年内，仅退出高炉，采用氢冶金等低碳工艺技术建设碳减排比例不低于高炉工艺30%的炼铁项目，炼铁可享受不低于1.25:1置换比例。此外，继续支持兼并重组，通过兼并重组获得的产能统一执行1.25:1差别化置换比例，并对享受实质性兼并重组差别化置换比例的条件进行了明确。
六是加严项目变更的执行要求。对已公告产能置换方案中，除原46号文中规定的拟建或退出冶炼设备型号、数量、产能变化之外，建设项目企业、所在省（区、市）发生变更的，也视为发生实质性内容变化，建设项目企业均须按新《办法》重新制定产能置换方案，其中涉及跨省（区、市）置换的，还应制定产能转出方案，进一步加严发生变更后重新制定方案的要求范围。
七是设置方案实施有效期。新《办法》对产能置换项目的实施进度提出了刚性约束，明确规定各地公告的钢铁产能置换方案有效期统一为24个月。文件明确要求，自公告之日起2年之内须完成项目备案、节能审查和碳排放评价、环评，且正式开工建设。对2024年8月23日之前已公告方案给予合理缓冲期，但同样以2年为刚性节点，体现“新老划断、从严管理”的政策取向。针对历史上存在的产能拆分问题，明确拆分后未在2年内落实到具体建设项目的产能自动作废，堵住“化整为零、反复流转”的制度漏洞，将有效遏制产能指标长期闲置或投机性囤积。
八是增加政策延续处理原则。新《办法》充分考虑企业既有决策和地方前期工作实际，围绕2024年8月23日这一关键时间节点，系统提出延续性处理原则，避免政策“急刹车”引发市场波动。对已公示或已正式报送地方主管部门的产能置换方案，可按原方案继续履行程序，其中，存在退出产能拆分但尚未落实到具体建设项目的退出产能，按新《办法》实施产能置换且一次性使用完毕；对已公告、公示或已正式报送地方主管部门产能出让方案但未公示或公告产能置换方案的，退出产能数量按原方案核定，按新《办法》实施产能置换；对已签订合同并已实质性履约的企业间产能置换，给予合理政策承认，但同时明确不得再次出让。这些体现了政策的连续性和稳定性，有效平衡了“稳预期”和“严监管”的双重目标。
九是强化产能置换实施全流程闭环管理。新《办法》显著强化了产能置换全过程监管要求，着力强化对产能置换项目的事中事后管理。从公示公告、方案变更、产能退出到项目验收和年度核查，形成责任清晰、链条完整的闭环管理体系。文件明确省级工业和信息化主管部门的主体责任，要求建设项目投产前彻底拆除退出设备并不具备恢复生产条件，从源头上防止“明退暗留”。要求企业按有关规定妥善做好钢渣等固废处置，体现绿色发展要求。同时，通过建立项目投产前验收制度，核实冶炼设备型号、数量、产能等与已公告方案的一致性，倒逼企业严格履约。对违规项目明确提出责令限期整改等刚性措施，对地方审核把关不严、监管不到位的情形同步追责，显著提升制度威慑力。通过省级年度自查、国家定期公告、违规联合惩戒等机制，推动监管由个案纠偏向常态治理转变，切实保障钢铁产能置换政策落实落细。
十是注重政策协同。新《办法》更加注重与发展改革、生态环境等部门的协同，强化产能置换与节能降耗、减污降碳政策联动。明确产能置换项目应对照能效标杆和环保绩效A级水平建设；提出相关主管部门在办理项目环评、排污许可证、节能审查和碳排放评价等相关手续时，同步实施主要污染物排放、能源消耗和碳排放等量或减量置换，涉及跨省（区、市）产能转出的，由项目建设地统筹压减现有能耗、碳排放指标，为新建项目腾出置换空间。
三、相关建议
新《办法》涵盖了一系列创新性、严谨性、全面性的产能置换管理措施，为推进产能治理、缓解供需失衡矛盾，提供了有力保障。在新《办法》具体执行中提出建议如下：
一是建议有关部门加强宣传引导。新《办法》是管住产能总量、促进行业高质量发展的有效手段，与上一版相比具体内容有较大变化，有必要加强宣传引导，帮助地方和企业完整、准确理解新《办法》的各项要求，避免部分地方和企业在政策执行过程中的偏差。
二是建议地方和企业严格履行程序。从置换方案到项目手续，再到建成投产前验收等工作，建议地方及企业充分理解并严格执行相关程序；特别是产能置换方案科学性、合规性以及建设项目一致性，应聘请第三方专业机构进行全面评估，做好事前事中事后的评估和监管，以及相关公示公告工作。
三是建议加强产能置换的统一协调。坚决贯彻全国统一大市场发展理念，鼓励企业跨地区产能转移，畅通产能退出渠道，各地应支持产能退出企业转型升级，不以任何形式设定产能跨区域转移的门槛。
